O Tribunal de Contas publicou uma auditoria demolidora para as Parcerias Público-Privadas (PPP). O objeto de estudo foram as PPP do sector rodoviário, mas a conclusão não deixa de ser mais abrangente: as PPP são um mau modelo de contratação pública, onde os interesses dos privados são sempre colocados à frente dos interesses públicos.

Uma criação neoliberal

O conceito das PPP nasceu no Reino Unido, depois da governação de Thatcher, no governo de John Major, por volta do ano de 1992. As privatizações já tinham atingido o seu apogeu - pouco mais havia a privatizar - e as PPP apareceram como forma de continuar a agenda neoliberal, aprofundando a intervenção privada na esfera do Estado. E tudo isto era possível com um endividamento público encapotado, pois, parecendo que existia um controlo total sobre as contas públicas, os compromissos futuros iam-se avolumando.

A mudança de Governo de John Major para os trabalhistas levou a uma maior disseminação do modelo PPP. Após uma crítica inicial, os trabalhistas rapidamente abraçaram o modelo. Em 1994, três dos mais relevantes membros do Labour - um dos quais Gordon Brown - lançaram um livro que dava corpo ideológico à apropriação das PPP pelos promotores da Terceira Via. A chegada ao governo de Tony Blair foi a confirmação de que as PPP estariam para durar. É certo que a abordagem trabalhista foi divulgada quase como fazendo parte de um modelo keynesiano que potenciava o investimento público. Mas, na realidade, foi mais um avanço no caminho de emagrecimento do Estado que se continuou nas décadas seguintes.

Fechar propositadamente os olhos

A principal vantagem das PPP para o Estado é que permitem o desfasamento temporal entre o momento em que se apresenta a obra e o momento em que se apresenta a fatura. E isto é possível porque não se contabilizam de forma clara os encargos futuros das PPP. Elas fintavam os orçamentos nacionais pois, a escolha sempre foi pela contabilização do défice e da dívida e aí nunca se fez uma consolidação global, o que contava eram os encargos anuais. Mesmo que as PPP impliquem encargos públicos por décadas!

A Comissão Europeia ajudou a escamotear os efeitos das PPP nas contas públicas. As regras europeias atiravam os governos para as PPP porque se a pressão era sobre o défice, desta forma as obras eram possíveis sem fazer soar as campainhas dos Procedimentos sobre Défices Excessivos. Por outro lado, o Eurostat nunca englobava nas suas avaliações os encargos com PPP. Esse era um mundo onde não havia regras, tudo era permitido. Foi, por isso mesmo, um modelo privilegiado pela própria construção europeia e para o qual vários governos não se fizeram rogados.

A ligação das PPP aos ciclos eleitorais é outra das características deste modelo. Sempre que as eleições se aproximam, a pressão para apresentar obra é maior. Daí a desvalorização do planeamento a médio e longo prazo, em detrimento de uma visão mais imediatista, onde os encargos futuros são menosprezados em função da oportunidade presente da obra. E assim se foi impondo o modelo, com particular impacto no nosso país.

Com parceiros assim…

A ideia de uma PPP é que existe interesse dos dois “parceiros” no acordo: o Estado, porque retira vantagem da eficiência e do conhecimento dos privados; os privados, porque ganham mais um novo espaço de mercado. Tudo pressupondo uma divisão equitativa dos riscos e dos benefícios. Assim dito até nem parece mau, pois não?! A implementação do modelo em Portugal demonstra como a prática não confirma a teoria.

As PPP entraram em Portugal aquando da construção da Ponte Vasco da Gama. De lá até hoje já é possível retirar algumas conclusões. A primeira é a de que o Estado não aprendeu nada ao longo do tempo. E esta conclusão é mesmo literal. O Estado foi contratando sempre quem fizesse as avaliações de risco, as análises económicas, etc.. A consultadoria é a moda e o conhecimento nunca foi mantido pelo Estado. Para cada nova negociação, tudo começava do zero.

Em quase duas décadas, não foi criado sequer um manual de boas práticas para as PPP e o comparador público, apesar de estar previsto na lei desde 2004, não há memória de ter sido utilizado. O comparador público permitiria garantir que a escolha por uma PPP em detrimento de outra forma de contratação pública seria tecnicamente válida. Mas, sem comparador, o que impera é a vontade política e assim tem sido em Portugal.

Os contratos iniciais eram realizados sem o cuidado devido e, se alguma coisa corresse mal para os privados, logo era executada a cláusula do reequilíbrio financeiro que obrigava a uma renegociação que protegesse o retorno do investimento privado. A cada nova renegociação, aumentaram os encargos para o Estado. Tudo na maior opacidade, porque os contratos, os estudos, as matrizes de risco, são todos confidenciais e escondidos da fiscalização pública.

Por exemplo, a renegociação com as concessionárias das ex-SCUT para introdução de portagens passou o risco de tráfego para o lado do Estado. Os privados passaram a receber uma renda por disponibilidade. Logo, se o principal risco de uma PPP rodoviária é o tráfego (ou a falta dele), percebe-se que interesses ficaram largamente beneficiados.

Portugal, o campeão das PPP

Portugal é o país da Europa com mais PPP em relação ao PIB. Não é propriamente um reconhecimento muito honroso, mas é a realidade. A este facto também não é alheio ser dos países europeus com mais quilómetros de autoestrada por habitante.

Assim, juntando um modelo que não protege as contas públicas, com a sua utilização abusiva, facilmente se percebe o descalabro que aconteceu no nosso país. Os encargos futuros com PPP serão de 26 biliões de euros. E isto, se nada, mas mesmo nada, correr mal. Porque poderá ser muito pior, dado que os privados poderão exigir mais pagamentos contingentes para compensar eventuais riscos que se verifiquem.

O Tribunal de Contas já anunciou que este é um mau modelo e que o resultado é calamitoso para as contas públicas. Mas, também deu conta da forma como foi enganado pelos governos. Esconderam-se documentos, fizeram-se contratos paralelos, tudo pareceu valer, menos defender o interesse público. É, por isso mesmo, necessário desfazer o mal que foi feito!

Para as PPP, temos de RRR (Renegociar, Reduzir e Responsabilizar)

A renegociação das PPP é um imperativo nacional. As taxas de rentabilidade são obscenas e, em muitos casos, isentas de risco. É, por isso mesmo, necessário romper com esta situação de favor às concessionárias e impedir o abuso que está a minar as contas públicas. E, se necessário, o Estado não deve temer utilizar o resgate das PPP, caso não consiga terminar com o abuso de outra forma.

Por outro lado, é necessário fazer o caminho para eliminar as PPP existentes, ao mesmo tempo em que se tem de criar transparência sobre os todos os documentos contratuais (e respetivos anexos) existentes. A contratação pública não pode ser o espaço da opacidade e da penumbra.

Por último, e por isso propusemos uma comissão parlamentar de inquérito, a culpa não pode morrer solteira e as responsabilidades têm de ser assacadas. É este o desafio que temos pela frente.